Gobernabilidad y Normatividad

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DIMENSIÓN POLÍTICA

Consejos comunitarios

Los Consejos Comunitarios de las Comunidades Negras son personas jurídicas cuya creación está autorizada por el artículo 5º de la ley 70 de 1993, que tienen entre sus funciones las de administrar internamente las tierras de propiedad colectiva que se les adjudique, delimitar y asignar áreas al interior de las tierras adjudicadas, velar por la conservación y protección de los derechos de la propiedad colectiva, la preservación de la identidad cultural, el aprovechamiento y la conservación de los recursos naturales y hacer de amigables componedores en los conflictos internos factibles de conciliación.

El Decreto 1745 de 1995 estipula que los Consejos Comunitarios de las Comunidades Negras son una persona jurídica ejerce la máxima autoridad de administración interna dentro de las tierras de las comunidades negras de acuerdo con los mandatos constitucionales y legales que lo rigen y los demás que le asigne el sistema de derecho propio de cada comunidad.

La ley 70 de 1993, dispone que una comunidad negra es el conjunto de familias de ascendencia afrocolombiana que poseen una cultura propia, comparten una historia y tienen sus propias tradiciones y costumbres dentro de la relación campo-poblado, que revelan y conservan conciencia e identidad que las distinguen de otros grupos étnicos.

Organización de los consejos

En el caso de Isla Grande la población se organizó y constituyo el Consejo Comunitario de Comunidades Negras de la Unidad Comunera de Gobierno Rural de Isla del Rosario – Caserío Orika, el cual está registrado por la Alcaldía Mayor de Cartagena con fecha febrero 21 de 2005.

En noviembre de 2007 el Grupo de Derecho de Interés Público (G-DIP), bajo la dirección de Daniel Bonilla, y el Centro de Estudios de Derecho, Justicia y Sociedad (De justicia) presentaron conjuntamente una acción de tutela que solicitaba la protección de los derechos a la identidad cultural, la integridad, la autonomía y la existencia de la comunidad negra de las islas del Rosario. La acción pretendía que el Incoder tramitara y diera respuesta de fondo a la solicitud de titulación colectiva presentada por el Consejo Comunitario de Comunidades Negras de la Unidad Comunera de Gobierno Rural de Isla del Rosario – Caserío Orika. La tutela fue negada en primera y segunda instancia. La Corte Constitucional seleccionó el caso y el pasado 21 de enero publicó la sentencia T-680 de 2012, en virtud de la cual amparó los derechos fundamentales de petición, debido proceso administrativo y a la propiedad colectiva de las tierras del Consejo Comunitario de Orika.

En la sentencia se ordena al Incoder resolver la solicitud de titulación colectiva y se dictamina que hasta que dicha solicitud no se resuelva, se suspende la celebración de nuevos contratos de usufructo y arrendamiento con poseedores privados sobre los terrenos de las islas, así como la prórroga o adición de los que ya han sido celebrados. La Corte también previene al Incoder para que, si en el futuro expide decisiones que afecten a la comunidad negra del archipiélago, lo haga garantizando el derecho de esta a la consulta previa. (Universidad de los Andes, 2013)

La colectividad negra de Santa Cruz del Islote ha sido reconocida como Consejo Comunitario por la Alcaldía Mayor de Cartagena – Secretaría del Interior y Convivencia Ciudadana mediante la Resolución N° 4242 del 22 de julio de 2011.


COMPETENCIAS INSTITUCIONALES

Alcaldía Distrital de Cartagena de Indias

Es una entidad territorial, autónoma y descentralizada, que se encarga de administrar el Distrito de Cartagena, y tiene como objetivo generar m

ás y mejores oportunidades para las personas, mejorar las condiciones de hábitat y reducir los riesgos de desastres en el Distrito, a fin de disminuir la pobreza y generar espacios de inclusión social, mediante la focalización de la inversión pública en las zonas y grupos poblacionales en mayor situación de pobreza y vulnerabilidad. Además según la Ley 1617 de 2013, se atribuyen las siguientes funciones al Alcalde Distrital de Cartagena las cuales cobijan a los archipiélagos de Nuestra Señora del Rosario y de San Bernardo:
• Orientar la acción administrativa de las autoridades y dependencias distritales hacia el desarrollo territorial integral, considerado como un factor determinante para impulsar el desarrollo económico y mejoramiento social de la población del respectivo Distrito.
• La ejecución de estas políticas deberá coordinarse entre los funcionarios de las entidades distritales, departamentales y los de las instituciones nacionales que estén localizadas en jurisdicción del Distrito, en las áreas especiales de acuerdo con su vocación, sean estas públicas o privadas, procurando en tales casos la participación de la comunidad.
• Presentar proyectos de acuerdo a los planes o programas de desarrollo económico y social y de obras públicas, con énfasis en aquellos que sean de especial interés para el Distrito, según su vocación.
• Impulsar mecanismos que permitan al Distrito, en ejercicio de su autonomía, promover el desarrollo local a través de figuras de integración y asociación que armonicen los planes de desarrollo del Distrito con las demás entidades territoriales, generando economías de escala que promuevan la competitividad.
• Impulsar el crecimiento económico y garantizar la sostenibilidad fiscal, la equidad social y la sostenibilidad ambiental del Distrito para garantizar adecuadas condiciones de vida de la población.• Promover la coordinación y la concurrencia de la nación, las entidades territoriales, las autoridades ambientales y las instancias y autoridades administrativas y de planificación, en el cumplimiento de las obligaciones constitucionales y legales en materia territorial, para lograr el mejoramiento de la gestión distrital. En especial, contribuir dentro de su jurisdicción con el despliegue de infraestructuras para lograr el desarrollo y la competitividad nacional de conformidad con lo dispuesto en el Plan Distrital de Desarrollo y el Plan Nacional de Desarrollo.
• Promover, orientar y desarrollar el ordenamiento territorial en su jurisdicción.
• Adelantar la gestión del riesgo con criterios de adaptación al cambio climático.

La validación del cumplimiento de estas competencias, se ha dificultado debido a que no hay fuentes de información secundaria que faciliten la búsqueda de normas que respalden el accionar de la Alcaldía de Cartagena en función de estas competencias.

Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible

Es una entidad pública de orden nacional, rector de la gestión del ambiente y de los recursos naturales renovables, encargado de orientar y regular el ordenamiento ambiental del territorio y de definir las políticas y regulaciones a las que se sujetarán la recuperación, conservación, protección, ordenamiento, manejo, uso y aprovechamiento sostenible de los recursos naturales renovables y del ambiente de la nación, a fin de asegurar el desarrollo sostenible, sin perjuicio de las funciones asignadas a otros sectores, creado y reglamentada por la Ley 99 de 1993, según un análisis a sus competencias, y de las particularidades de los archipiélagos de Nuestra Señora del Rosario y deSan Bernardo, la Tabla 4-1 ilustra las funciones que tienen relevancia en dicho archipiélago y algunas de las Resoluciones que han permitido que se cumplan.

TABLA 4-1. FUNCIONES DEL MINISTERIO DE AMBIENTE Y DESARROLLO SOSTENIBLE EN EL ÁREA DE ESTUDIO. (ver documento)

Corporación Autónoma Regional del Canal del Dique (Cardique)

Es una entidad autónoma, de carácter público, integrada por los entes territoriales que conforman una unidad geopolítica, biogeográfica o hidrogeográfica; es la encargada de administrar dentro de su jurisdicción el medio ambiente, los recursos naturales renovables y no renovables, y de propender por el desarrollo sostenible de su área, de conformidad con las disposiciones legales y las políticas del Ministerio del Medio Ambiente. Según la Ley 99 de 1993, Artículo 30, todas las Corporaciones Autónomas Regionales tendrán por objeto la ejecución de las políticas, planes, programas y proyectos sobre medio ambiente y recursos naturales renovables, así como dar cumplida y oportuna aplicación a las disposiciones legales vigentes sobre su disposición, administración, manejo y aprovechamiento, conforme a las regulaciones, pautas y directrice

s expedidas por el Ministerio del Medio Ambiente. En la Tabla 4-2 se muestran las funciones que Cardique ostenta con directa incidencia en los archipiélagos en cuestión y algunas de las normas que ha emitido para el cumplimiento de sus competencias.

TABLA 4-2. FUNCIONES DE CARDIQUE EN EL ÁREA DE ESTUDIO. (ver documento) 

Dirección General Marítima y Portuaria (Dimar)

Es una dependencia del Ministerio de Defensa, agregada al Comando de la Armada Nacional. La Dirección General Marítima (Dimar) es la autoridad marítima colombiana encargada de ejecutar la política del gobierno en esta materia. Tiene por objeto la dirección, coordinación y control de las actividades marítimas. Esta entidad fue creada y se les adjudicaron sus competencias mediante el Decreto 2349 de 1971, el cual fue derogado por el Decreto 2324 de 1984. En la Tabla 4-3 se muestran las funciones de la Dimar que tienen directa incidencia en los archipiélagos en cuestión y las resoluciones que esta autoridad ha emitido para la ejecución de sus competencias.

TABLA 4-3. FUNCIONES DE LA DIMAR EN EL ÁREA DE ESTUDIO. (ver documento)

Instituto Colombiano de Desarrollo Rural (Incoder)

Es un establecimiento público del orden nacional, adscrito al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, con personería jurídica y patrimonio propio y autonomía administrativa y financiera, cuya estructura fue modificada mediante el Decreto 3759 de 2009 y sus funciones ajustadas. En la Tabla 4-4 se relacionan las funciones que aplican a los archipiélagos deNuestra Señora del Rosario y de San Bernardo.

TABLA 4-4. FUNCIONES DEL INCODER EN EL ÁREA DE ESTUDIO. (ver documento)

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GESTIÓN Y COORDINACIÓN INSTITUCIONAL

El Instituto Colombiano de Desarrollo Rural (Incoder), la Corporación Autónoma Regional del Canal del Dique (Cardique), el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible y su Unidad de Parques Nacionales Naturales de Colombia, investigadores, así como la Corte Constitucional, el Consejo de Estado, la Contraloría Ge

neral de la República y la Procuraduría General de la Nación, coinciden en identificar con variadas manifestaciones, en la debilidad de la gestión institucional una de las causas pri

meras de la situación problemática de este territorio y sus pobladores.

También constituyen referencias para los autores mencionados el registro del hecho de que, por lo menos, en los últimos veinte años se ha ido consolidando la tendencia de deterioro progresivo de ecosistemas (arrecifes de coral, pastos marinos, cobertura vegetal), al tiempo que los indicadores sociales no muestran cambios notorios (acceso a agua potable, salud, educación, manejo de residuos sólidos o participación de la población nativa o ingresos de calidad en actividades económicas sostenibles).

Del examen de estos antecedentes se puede concluir, provisionalmente, que la capacidad institucional instalada, que la oferta de políticas, programas, planes, proyectos y desarrollos normativos, y que el ejercicio de las competencias institucionales no ha contribuido sustancialmente, en los últimos años, a quebrar las tendencias del deterioro de los ecosistemas ni a consolidar indicadores sociales en los archipiélagos de Nuestra Señora del Rosario y de San Bernardo.

Hechos más recientes no emiten señales que signifiquen un cambio a esta tendencia.

La sentencia del 24 de noviembre de 2011, proferida por el Consejo de Estado, apoya las conclusiones anteriores, pero, anida nuevas fuentes de preocupaciones porque la solución a la que llega la alta corporación, expresada en la orden de formular un Modelo de Desarrollo Sostenible, el Plan de Manejo del Área Marina Protegida y para que las instituciones coordinen sus esfuerzos y ejerzan completamente sus competencias, no significa cosa distinta que un nuevo llamado, esta vez por una compulsión judicial, a diseñar y ejecutar instrumentos que las instituciones competentes habían anunciado hace diez años.

Cumplidos los términos para acatar la sentencia, llama la atención, por ejemplo, no el retraso para formular el Modelo de Desarrollo Sostenible, sino la persistencia en un perfil de la gestión pública, que no privilegia la coordinación interinstitucional o la observancia del principio de complementariedad, como garantía de “sostenibilidad técnica y financiera” del modelo.

Si las relaciones, la coordinación y la complementariedad entre las instituciones no contribuye eficazmente al logro de los resultados de la gestión, y, menos, a la concreción de una agenda común, y a las disposiciones de un Estado unitario, tampoco aportan, significativamente, a esa eficacia, las relaciones entre la comunidad afrodescendiente y las instituciones, y las interacciones entre la comunidad y otros actores sociales, especialmente asociados al sector turístico.

Por otro lado, la legitimidad, entendida esta, como aquel componente de la gobernabilidad, consistente en la aceptación que logran las instituciones en el ejercicio de sus competencias, las políticas o el marco normativo que instrumenta sus acciones, es discreta en los archipiélagos.

Trátese, por ejemplo, de medidas de protección o de regulación del recurso pesquero, los corales, los pastos marinos o el aprovechamiento del mangle o especies del bosque seco, el resultado es el mismo: el entendimiento entre la acción institucional y miembros de la comunidad u operadores turísticos no alcanza los niveles deseables.

POLITÍCAS PÚBLICAS Y NORMATIVIDAD

Para evidenciar el fluido desarrollo constitucional y legal de temáticas que históricamente han incidido de forma directa en la conservación, manejo y uso sostenible de los ecosistemas y recursos naturales que conforman los archipiélagos de Nuestra Señora del Rosario y de San Bernardo, se realizó una caracterización normativa contenida en la Tabla 4-5 que abajo se observa, a partir de la identificación de cuatro (4) componentes relevantes íntimamente relacionados, estos son: i) medio ambiente; ii) territorio; iii) participación comunitaria y diversidad étnica y iv) turismo.

El proceso de inventario pasó por la recopilación de disposiciones de diferente rango según la pirámide kelsiana, cuya presentación se hace en orden cronológico, atendiendo al principio normativo de supremacía de la Constitución como “Norma de Normas”, y el consecuente reconocimiento del “Bloque de Constitucionalidad” y demás principios de interpretación supralegal necesarios, se encuentran en orden de prelación jerárquica las siguientes:

a) Normas constitucionales: son las disposiciones de rango superior que en caso de incompatibilidad entre estas y cualquier otra norma jurídica de rango inferior, se aplicarán preferentemente, pues orientan el procedimiento de producción de normas subordinadas.
a) Tratados internacionales: son acuerdos internacionales entre Estados sobre diversas materias que establecen obligaciones que por regla general implican adecuaciones normativas internas para los Estados-Contratantes. Solo integran el bloque de constitucionalidad los Tratados que reconocen los derechos humanos y que prohíben su limitación en los estados de excepción, los cuales prevalecen en el orden interno.
b) Leyes: son normas generales y abstractas que desarrollan el contenido de las normas constitucionales, las dicta el Congreso de la República.
c) Decretos-Ley: son normas que tienen fuerza de Ley que dicta el Presidente de la República en ejercicio de facultades extraordinarias otorgadas por el Congreso de la República, pero a través de estos no pueden expedirse Códigos ni decretar impuestos, según la interpretación jurisprudencial que se les ha venido dando.
d) Decretos Reglamentarios Nacionales: son normas que desarrollan, detallan y concretan en contenido de las leyes, que dicta el Presidente de la República en ejercicio de su potestad reglamentaria permanente, para la cumplida ejecución de las leyes.
e) Resoluciones y/o Acuerdos reglamentarios ministeriales o de entidades nacionales adscritas o vinculadas a estos, proferidas en ejercicio de funciones definidas por las leyes: Son normas sectoriales de carácter nacional que se dictan para formular las políticas atinentes a su despacho, dirigir la actividad administrativa y ejecutar la ley.
f) Acuerdos Distritales: son normas con carácter de actos administrativos que dictan los Concejos Municipales y/o Distritales, cuyo alcance es territorial, que regulan determinadas materias previstas en la Constitución y las leyes.
g) Decretos Distritales: son normas con carácter de actos administrativos que dicta el alcalde en ejercicio de dirección de la acción administrativa del municipio o Distrito, conforme a la Constitución y las leyes.

Si bien, los documentos Conpes no tienen carácter normativo, constituyen una herramienta orientadora fundamental en el proceso gubernamental de formulación e implementación de políticas públicas encaminadas a afrontar diversas problemáticas sectoriales de alcance nacional o regional a través de líneas de acción que se traducen en programas, proyectos e inclusive pueden llegar a promover su adopción mediante disposiciones legales territoriales, razón por la cual adquieren relevancia en este estudio.

También se incluyeron otros documentos no normativos como los de diversas políticas públicas nacionales y distritales en ejecución, que en muchos casos no alcanzan a ser adoptados por la vía normativa, pero que sin duda se convierten en la carta de navegación de las entidades y diferentes actores involucrados en su implementación.

Este ejercicio además de permitir la comprensión de la dimensión normativa que reguló y actualmente regula las mencionadas temáticas, cobra mayor importancia al brindar una lectura de amplio espectro que expone las debilidades del sistema jurídico colombiano en el proceso de producción normativa que aún no logra que las normas promulgadas cumplan con “las propiedades de plenitud (ausencia de lagunas), consistencia (ausencia de contradicciones) y economía (ausencia de redundancias)” (Atienza, 1999), muchas veces producto de la palpable dispersión normativa que claramente se advierte de la forma en que se derogan, subrogan y sustituyen las normas que lo integran, que a su paso contrasta con el examen de exequibilidad que enfrentan ante la Corte Constitucional.

No obstante lo anterior, se pudo identificar y en todo caso describir normas constitucionales y legales, tanto transversales como de carácter específico por componentes, que orientan el actuar de las instituciones con injerencia en cada tema, establecen los deberes y obligaciones de los ciudadanos, fijan los procedimientos administrativos y judiciales para sancionar su incumplimiento, definen planes, programas, trámites y adoptan medidas para garantizar su efectividad respecto al aspecto que regulan, entre otras cuestiones.

Por cada componente se tuvo en cuenta la normatividad vigente y la que a la fecha perdió vigencia, entendiendo que todas hacen parte de nuestro sistema a lo largo del tiempo, por lo que la forma de ordenación es cronológica dentro de cada uno de estos, sin apego a su nivel jerárquico, pues este se explicó al principio del capítulo.

Como criterios para su selección se tuvieron en cuenta las disposiciones normativas de diferente rango y nivel tanto nacional como territorial que regularan aspectos relativos a la relación entre la conservación, manejo y aprovechamiento de recursos naturales.

TABLA 4-5. DISPOSICIONES LEGALES QUE TIENEN INCIDENCIA SOBRE LOS ARCHIPIÉLAGOS DE NUESTRA SEÑORA DEL ROSARIO Y DE SAN BERNARDO. (ver documento)

Finalmente se identificaron, los principios, valores y doctrinas constitucionales necesarios para garantizar la inexistencia de vacíos, al igual que la pertinencia y competencia institucional para la protección de los derechos fundamentales caracterizados en las líneas jurisprudenciales elaboradas por la Corte Constitucional para tales fines, que actualmente integran la Doctrina Constitucional.

A continuación encontraremos en la Tabla 52 una compilación de las sentencias fundacionales más relevantes en los ejes temáticos que cobra importancia para el ejercicio de ponderación de derechos al que convoca este máximo Tribunal a las entidades vinculadas.

TABLA 4-6. LÍNEAS JURISPRUDENCIALES RELEVANTES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL. (ver documento)

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Eficacia de las políticas públicas

En la Sentencia del 6 de julio de 2001, el Consejo de Estado ordenó al Gerente General del Incora que, dentro de los seis meses, siguientes a la ejecutoria de la providencia, adoptara las medidas y las acciones legal tendientes a la clarificación de la propiedad de la nación, el deslinde y la recuperación de baldíos indebidamente ocupados en los archipiélagos de Nuestra Señora del Rosario y de San Bernardo.

La compulsión judicial ocurre pese a que desde hacía más de treinta años (en 1968), se había encomendado al Inderena las labores de saneamiento de la propiedad, poniendo de presente la ineficacia de la gobernanza del Estado colombiano, en su nivel nacional, para evitar que, por el paso del tiempo se crearan situaciones aparentes, alrededor de la propiedad del territorio reservado de la nación.

El consejo de Estado, al hacer el análisis de la acción gubernamental desarrollada por el Incoder, el Ministerio de Ambiente Vivienda y Desarrollo Territorial, la Dimar y el Distrito de Cartagena, en relación con la conservación del ecosistema de los archipiélagos de Nuestra Señora del Rosario y de San Bernardo, consideró que estas entidades no han sido indiferentes a la conservación del archipiélago; pero que la acción se ha desarrollado bajo el signo de elementos negativos, que confluyen en uno solo: La ineficacia de la acción gubernamental. En otras palabras, se ha desarrollado una gobernanza de calidad deficiente que torna débil también la gobernabilidad del ecosistema, entendido este como el conjunto de sus aspectos ecológicos, sociales, económicos y políticos.

Las siguientes son las características de la acción gubernamental, según el fallo del Consejo de Estado:
• La ineficacia de las medidas adoptadas.
• La falta de coordinación interinstitucional.
• El desconocimiento o falta de aplicación del marco normativo sobre ocupación de los bienes del Estado.
• Inoperancia frente a los procesos sancionatorios por violación de la normativa ambiental.

La gobernanza así caracterizada, es responsable del siguiente cuadro situacional, que, el Consejo de Estado toma de los estudios técnicos del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Social, en el que se establece las acciones dañinas, los autores de estas acciones y los impactos así:

“La actividad de introducción de flora y fauna realizada por nativos, tenedores, foráneos y algunas empresas turísticas, afecta negativamente a recursos como las terrazas marinas, los procesos físicos, químicos y biológicos del terreno, la flora, la fauna y el paisaje; alterándose el hábitat nativo, originando modificaciones a la cadena trófica y cambiando las condiciones del suelo.

• La generación de ruido y vibraciones que es realizada de diferentes maneras por la mayoría de los actores, afectando recursos como los procesos físicos, químicos y biológicos del terreno, ya que se favorece la erosión o la compactación indeseada de los suelos. El ruido y las vibraciones producen estrés y deterioro de ecosistemas como los arrecifes, el manglar y la fauna y flora.

• El mayor impacto sobre todos los recursos naturales del área son: construcción de edificaciones, obras civiles en la línea de costa y dragado y adecuación de canales, y la adecuación y construcción de senderos, que afectan todos los recursos ya sea por extracción, modificación de la línea de costa, alteración del hábitat, pérdida de la cobertura o cambio en los usos del suelo. Todos estos actores a excepción de los pescadores y los turistas, realizan estas actividades.

• La tala, quema y relleno, es una actividad desarrollada por los nativos, los ocupantes, los foráneos, algunas empresas turísticas, esta genera impacto negativo sobre las terrazas, las playas, los terrenos de bajamar, los procesos físicos, químicos y biológicos del terreno, las lagunas costeras, los manglares, la fauna y flora terrestres y el paisaje.

• La actividad pesquera, en la cual se usan o usaron artes inadecuadas como la dinamita, las redes agalleras, de cerco y de arrastre, impacta negativamente los ecosistemas marinos existentes en el área, porque destruye los corales, remueve las praderas de fanerógamas, altera los fondos rocosos y no rocosos y en general deteriora la fauna y el paisaje marino.

Las empresas turísticas que promueven las actividades de turismo y recreación, originan impactos negativos a los recursos, puesto que los turistas y las personas que son traídas hacia el archipiélago causan daños por vertimiento de desechos sólidos y líquidos, extracción de corales y alteran el patrimonio cultural porque se cambia el modo de sustento de los pobladores nativos.

• De una u otra manera todos los actores se desplazan en sus embarcaciones por los caños y canales, afectando los recursos, línea de costa y ecosistemas marinos, porque los motores producen oleaje, ruido y vibraciones.

• El compostaje de basuras y las pozas sépticas generan deterioro de la calidad de las aguas marinas, las terrazas y los procesos físicos, químicos y biológicos del terreno, pues debido a las características del suelo es posible la infiltración de lixiviados. En los archipiélagos estas actividades son ejercidas principalmente por los ocupantes, los foráneos, las empresas turísticas y la Armada Nacional.

• Los vertimientos líquidos y sólidos realizados de diferentes maneras por todos los actores, causan daños a los recursos marinos y terrestres al afectar la calidad de las aguas, del suelo y transformar las condiciones ecológicas y ambientales; (…)”.

Lo que esto significa es que la institucionalidad en su instancia de ejecución no ha correspondido con el alto valor que la dogmática normativa le ha asignado a los archipiélagos, como un “valor excepcional” del patrimonio nacional; como una “reserva” territorial que está por fuera del comercio común de los bienes, y como un área protegida; significa que el cúmulo de reglas formales y de entidades y competencias administrativas y policivas no han sido operadas en forma tal que refuerce el ecosistema; es decir, que la gobernanza ha proveído una eficacia débil a este fin.

La sentencia del Consejo de Estado con base en los documentos “Ocupación indebida de predios y daños ambientales en áreas del Parque Nacional Natural Los Corales del Rosario y de San Bernardo y el Ecosistema de la Ciénaga de la Virgen” (julio de 2000) y “Auditoría Gubernamental con enfoque integral especial – archipiélagos Islas del Rosario y de San Bernardo” (mayo de 2004), realizados por la Contraloría General de la República, describe así las omisiones institucionales en que se concreta la debilidad de la eficacia:

“La incapacidad técnica y administrativa del Incora, la ineficiencia en los procesos investigativos adelantados por la Unidad de Parques, la inoportunidad en los procesos penales llevados a cabo por la Fiscalía y la falta de gestión ambiental de Cardique, han permitido una alta ocupación indebida de bienes de la nación y la alteración sistemática de los ecosistemas naturales de las Islas del Rosario y la Ciénaga de la Virgen.

Ahora bien, la ineficacia de las instituciones está asociada a varias causas, siendo una de ellas la baja asignación de recursos, como lo señala el propio Ministerio del Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, en el “Plan de Manejo del Parque Nacional Natural Corales del Rosario y San Bernardo”:

“En el tema de administración, el parque se encuentra en una situación de desfinanciamiento, debido a que los recursos asignados por el Presupuesto General de la Nación, no alcanzan a cubrir los costos para el manejo de toda el área debido a su amplia extensión y complejidad de situaciones y al bajo posicionamiento del tema ambiental en políticas estatales reflejado en la baja asignación de los recursos para conservación situación genérica del Sistema de Parques Nacionales Naturales -SPNN: esto ha generado una alta dependencia de financiación externa, la cual es condicionada a las temáticas que plantea el financiador. La escasa inversión captada se concentra en el sector del Rosario, debido a su gran potencial turístico, siendo mínimos los recursos para adelantar proyectos ecoturísticos”.

Incluso, una de las causas que ese Ministerio presentó como justificativas del retraso en la formulación del Modelo de Desarrollo Sostenible y del Plan de Manejo del Área Protegida, que debía realizarse desde el año 2003, fue la falta de apropiación presupuestal para estos cometidos (Consejo de Estado, 2011).

Otra causa de la débil eficacia es el desconocimiento de las normas sobre competencias que paraliza a las entidades mientras discuten en cuál de ellas se radican las responsabilidades. Esto se ha evidenciado en la Sentencia proferida por el Consejo de Estado, el 6 de julio de 2001; dentro de la acción de cumplimiento promovida por la Procuraduría Delegada para Asuntos Ambientales, en cuyo trámite el Incora manifestó desconocer su competencia para adelantar desalojos de los bienes ilegalmente ocupados, asignándolas, erróneamente, al Ministerio del Medio Ambiente. También se palpa en el proceso de la acción popular que dio lugar al fallo del Consejo de Estado, el 24 de noviembre de 2011, en cuyo trámite las entidades involucradas se culparon unas a otras bajo la creencia de que las competencias de conservación del ecosistema le eran ajenas a cada una, y que, consecuentemente ninguna responsabilidad les cabía frente a los daños al medio ambiente, o frente a la violación de normas contra el espacio público o de conservación de los recursos naturales, que allí se invocaban.

Pero, también, a juicio de estudiosos del tema, la corrupción ha tenido incidencia en la parálisis de las entidades para poner fin a situaciones ilegales que producen daño en el ecosistema. Así, Zapata et al., (2005) citados en Durán (2008), señalan:

“Todos estos daños ambientales no solo fueron desatendidos por la falta de presencia de las autoridades, sino que estas también eran permeables a actos de corrupción propiciados por miembros de la élite y empresarios que tenían el interés de imponer su modelo de desarrollo, y para ello recurrían también al tráfico de influencias y a su poderío económico y político. Esta situación dejó el área desprotegida del desarrollo desmesurado e hizo que los ecosistemas terrestres y costeros fuesen los más afectados. Por ello, el nuevo escenario en las islas del Rosario es una disminución dramática de la biodiversidad marina y terrestre”.

Este modo de gobernar los archipiélagos, a lo largo de varias décadas, no solo ha dado lugar al deterioro del ecosistema, sino que ha tenido potencial para resquebrajar la legitimidad, es decir, la aceptación social en las instituciones y en la eficacia de las normas, por parte de los colombianos. Muestra de ello es, justamente, la cita anterior, en la que no solo se reprocha la negligencia, sino también que se denuncian conductas antiéticas que deslegitiman la acción gubernamental.

Otro indicador del escepticismo social es la percepción de que las autoridades relacionadas con los archipiélagos deban ser accionadas judicialmente para que cumplan con las reglas del juego establecidas para la preservación del ecosistema, tal como ocurrió con la acción de cumplimiento que interpuso la Procuraduría Delegada para Asuntos Ambientales contra el Incora, en el año 2001, para que clarificara la propiedad de la nación y saneara la propiedad privada, o con la acción popular fallada en contra del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, el Incoder, Cardique, la Dimar y el Distrito de Cartagena, en la que sus omisiones funcionales fueron enmarcadas como violación al derecho colectivo, al goce de un ambiente sano y del espacio público, la defensa del patrimonio público y la existencia del equilibrio ecológico y el manejo y aprovechamiento racional de los recursos naturales para garantizar su desarrollo sostenible; lo cual riñe con las expectativas de los ciudadanos respecto del papel de las autoridades involucradas y engendra desconfianza respecto de su capacidad de gobernar sin compulsión judicial, respecto a asuntos de tanta trascendencia para el patrimonio ecológico nacional de interés para la humanidad.

La administración sostenible de los baldíos de los archipiélagos de Nuestra Señora del Rosario y de San Bernardo se verá fortalecida si se formula una estrategia de gobernabilidad que contribuya a solucionar conflictos de uso y ocupación no sostenible; si se desarrolla una valoración económica de los ecosistemas que “oriente” las tendencias de desarrollo del turismo; si se emprende un programa de restauración de manglar y bosque seco; si se apoya la formulación del Plan de Manejo que respalde la titulación colectiva en Orika, y si se formula un programa de señalización, seguimiento y control.

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